特色小镇普遍缺乏绿色发展规划 专家建议引入PPP合作模式
2016年7月住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部共同在全国范围启动特色小镇培育工作以来,各地积极性非常高,"特色小镇"成为一个热词。
1 引言
2016年7月住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部共同在全国范围启动特色小镇培育工作以来，各地积极性非常高，"特色小镇"成为一个热词。最 近在黑龙江省漠河县举办的东北亚绿色发展(漠河)论坛上，专家学者们及企业界人士结合被首批命名的127个特色小镇之一的漠河县北极镇建设实际情况，深入 分析了当前特色小镇建设与绿色发展中存在的主要问题，并提出相关建议。
特色小镇并不是一般意义上的行政区划单元上的小镇，也不是产业园区，它“非镇非区”，而是一个技术、产业和社区的集聚平台：按照创新、协调、绿色、开 放、共享发展理念，融合产业、文化、旅游、社区功能于一体。特色小镇作为国家供给侧结构性改革的探索，它既不是建制镇、工业园区、经济开发区、旅游区，又 不是上述四者功能的简单叠加。从根本上来说，特色小镇是经济转型升级的新形态。特色小镇在建设过程中，投融资模式及后续的运营管理方式，都不同程度的影响 了特色小镇的建设。而融资约束是特色小镇建设的最大障碍。
2 特色小镇存在的问题
2.1制度设计层面
2.1.1 缺乏系统规划和有效集成
特色小镇建设和绿色发展是一项长期的复杂系统工程，需要加强顶层设计与科学指导。目前包括很多被命名的特色小镇在内普遍缺乏整体上的规划及与之相关的 技术方法体系的确立。比如，北极镇应结合大兴安岭区域的森林、冰雪、湿地、林下有机食品特点确定分区发展战略，明确各区分阶段实施方案与目标，但是目前在 这方面做得还不够。
2.12 制度体系尚未建立
以漠河县北极镇为例，周边主要是林区，但是现代化的林业管理体系有待完善，林业、水利、环保、住建、农业、经信、园林、文广、旅游等部门的信息共享和 联合管理到目前还缺乏统一的协调机制。此外，生态保护的考核监督与奖惩机制不健全，缺少配套机制。现有管理制度缺乏对森林湿地生态保护的奖励、森林生态补 偿、责任监督等制度的明确规定。
2.2 投融资渠道层面
2.2.1 投融资渠道不够畅通
专家分析认为，在国家政策和一定量资金的扶持下，目前各地的积极性很高，但也存在一些盲目性，有为争取政策和资金支持一哄而上的倾向。
作为特色小镇建设决定因素的投融资渠道，目前主要存在几个方面问题。
首先，传统政府职能角色多样，承担着投资、项目建设、后期经营维护等多种功能。在基础设施建设中，这一方面导致了极高的成本，另一方面也使得整体运营 效率低下。更重要的是，当前特色小镇建设和绿色发展资金缺乏，需要引入PPP合作模式缓解政府财政支付的压力，借助社会资本的市场发现和价值创造能力。
其次，融资种类上，金融工具繁多，如产业基金、债券融资、银行融资、资管计划等等，以及包括资产证券化、融资租赁等在内的其他融资工具等，不仅种类 多，而且常常需要组合使用。但当前我国金融业仍处于分业经营，相关人才缺乏，发展和依托专门的融资机构和咨询机构是必由之路。
再者，特色小镇建设和绿色发展所涉及的项目多为非经营性项目，没有稳定的现金流，且项目投资规模大、周期长，回报率低，资金保障比较困难，目前的市场开放度不高，体制、机制性的障碍还比较严重，融资渠道狭窄、方式单一。
2.2.2 建设仍面临困境
建设特色小镇需要具备的要素包括人口达到一定规模、区位优势明显、经济发展潜力大、服务功能较完善、规划管理水平较高、科技创新能力较强，目前主要是政府主导、企业运营，面临的困境表现在：
一是"马太效应"。发展条件好的地方大家抢着干，发展基础差的地方没有资金愿意进入；
二是政府资金无法发挥"小马拉大车"的作用，政府有限资金成为"半拉子"工程，或者建成之后疏于管理和运营；
三是示范工程成为"盆景"和形象工程，造成公共资金分配的事实不公；
四是政府优惠政策恶性竞争，或政府优惠政策不痛不痒。
3 特色小镇应用PPP融资模式的必要性和可行性
3.1应用PPP融资模式的必要性
3.1.1 减轻财政压力，开拓融资渠道
根据《住房城乡建设部国家发展改革委财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》，到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸 物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。以政府和社会资本合作为基本特征的PPP融资模式，能够有效地综合使用财政资金和社会资本，弥 补特色小镇资金缺口，丰富资金来源。因此，在特色小镇建设过程中各级探索引入PPP模式，解决特色小镇资金不足的问题。
3.12 降低和分散风险
在特色小镇建设中采用PPP模式，政府和社会资本通过相应的合同，对投资、建设过程中的相关责任进行明确划分，这有利降低和分散风险，提高特色小镇建设的效率和效益。
一方面，政府通过行政手段以公开招标的方式引进综合实力较强的企业参与特色小镇的建设，参与的企业一般具有较强的风险控制能力和雄厚的资金积累，进而提高特色小镇建设的整体风险控制能力；
另一方面，PPP模式的初衷是在项目的开始阶段就引入社会资本，这样社会资本可以以自身先进的技术和管理经验，对项目本身的相关风险进行甄选和识别，进而通过行之有效的手段管控风险。
另外，在特色小镇建设的开始阶段，政府可以承担较多的项目风险，而社会资本则参与风险的管控。当特色小镇的项目完工，社会资本参与特色小镇的经营，承 担相应风险。这样政府和社会资本可以发挥自身优势在项目的不同阶段管控相应风险，降低和分散风险，提高特色小镇建设的效率。
3.13 扩大社会资本的投资领域
在特色小镇建设中引入PPP模式，不仅有利于缓解政府财政压力，对民营企业的发展和完善也有利，具体可以从三个方面来体现：
第一，PPP模式可以作为特色小镇建设的一种稳定的投资渠道，获得经济利益。特色小镇建立的初衷就是为了打造一个产业平台，未来像美国的硅谷一样形成一个产业集群，这样社会资本可以获得较高的预期收益。
第二，在PPP模式下，社会资本通过投资特色小镇，除了可以获得直接的经济利益，还有获得其他衍生利益。例如参与特色小镇的商业设施和公共服务设施的日常经营和管理，获得较为合理的经营性收入。
第三，在PPP模式下，社会资本参与特色小镇建设，可以提高特色小镇的建设效率，提高政府资本的投资效率，拉动区域的经济发展和投资需求，有助于提升整个社会的资本投资回报率，还有吸引更多的人才参与到区域的经济建设中去。
3.2 应用PPP融资模式的可行性
3.2.1良好的运作基础
PPP模式的核心在于政府和社会资本的优势合作，实现双方“共赢”的合作目标。PPP模式在中国经过多年发展，积累了许多宝贵的经验。从90年代至 今，PPP模式的在各个领域得到了广泛运用。去年自发改委和财政部对于PPP项目，搭建PPP项目的推介平台以来，中国的PPP项目规模已达13.77亿 元。地方政府的持续财政压力驱动下，PPP项目的融资功能对于缓解地方的债务压力比较明显，深得各级政府的推崇。
3.2.2有利的政策导向
特色小镇作为一个按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，融合产业、文化、旅游、社区功能于一体的产业平台。中央和各级政府都不遗余力的给予政策支持。
住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部（简称“三部委”）联合发出《关于开展特色小城镇培育工作的通知》[2016]147号，提出即日起在全国范围内开展特色小镇培育工作。
浙江省政府出台《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》（浙政发〔2015〕8号），明确了特色小镇规划建设的总体要求、创建程序、政策措施、组织领导等内容。
广州目前已编制了《关于加快特色小镇规划建设的实施意见》，计划先期创建30个市级特色小镇，为其提供用地扶持、资金扶持、产业扶持和人才支持。
《福建省人民政府关于开展特色小镇规划建设的指导意见》明确在未来3—5年的培育创建，建成一批产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、创业创新活力迸发、生态环境优美、多种功能融合的特色小镇。
这一系列的政策为特色小镇建设广泛运用PPP融资模式提供了政策支持。